Le Fonds national d’accompagnement vers et dans le logement, ou FNAVDL, dispose d’une trésorerie abondante alors que des dizaines de milliers de ménages reconnus prioritaires attendent encore une solution. Ce paradoxe est au cœur des observations définitives publiées en septembre 2026 par la Cour des comptes. Le fonds n’est pas présenté comme inutile : ses actions d’accompagnement social produisent des résultats mesurables. Mais son financement, son pilotage et son articulation avec les dispositifs départementaux rendent l’ensemble difficile à lire, tandis que la pénurie de logements abordables limite l’effet du meilleur accompagnement possible.
Le rapport porte sur les exercices 2020 et suivants. Il ne crée aucune règle nouvelle et ne modifie ni le droit au logement opposable, ni les critères d’attribution d’un logement social, ni les autorisations d’urbanisme. Il formule toutefois huit recommandations et décrit trois scénarios de réforme des astreintes DALO. Pour les collectivités, bailleurs, associations et professionnels de l’habitat, il fournit surtout un diagnostic précis : le problème n’est pas seulement de mieux dépenser, mais aussi de disposer, dans les zones tendues, de logements adaptés aux ménages à reloger.
À quoi sert exactement le FNAVDL ?
Le FNAVDL a été créé en 2011 dans le prolongement du droit au logement opposable, instauré par la loi DALO de 2007. Lorsqu’un ménage est reconnu prioritaire et urgent, l’État est tenu de lui proposer un logement dans un délai déterminé. Si cette obligation n’est pas respectée, le ménage peut saisir le tribunal administratif. Le juge peut alors ordonner le relogement et assortir son injonction d’une astreinte.
Le mécanisme retenu en 2011 consiste à affecter le produit de ces astreintes à des actions d’accompagnement vers et dans le logement. L’idée est cohérente : la sanction financière liée à un défaut de relogement doit aider les ménages fragiles à accéder à un logement ou à s’y maintenir. L’article L. 300-2 du Code de la construction et de l’habitation prévoit également une contribution annuelle de 25 millions d’euros de la Caisse de garantie du logement locatif social.
Un accompagnement « vers » et « dans » le logement
L’accompagnement « vers » le logement peut comprendre un diagnostic social, la vérification des droits, l’adaptation de la demande à la composition du ménage, la préparation du budget ou la résolution de difficultés administratives. L’accompagnement « dans » le logement intervient après l’entrée dans les lieux ou lorsqu’un maintien est menacé : prévention d’une expulsion, traitement d’impayés, médiation et apprentissage de la gestion courante.
Ces missions sont réalisées principalement par des associations agréées employant des travailleurs sociaux. Sur les 3 126 conventions et avenants recensés entre 2020 et 2024, la Cour indique que 85 % ont été conclus avec des associations et 15 % avec des bailleurs. En 2024, un peu plus de 32 600 ménages ont été accompagnés, pour 54,7 millions d’euros de dépenses.
112 millions d’euros : ce que révèle vraiment ce chiffre
Le chiffre le plus spectaculaire du rapport est celui de la trésorerie : 112 millions d’euros à la fin de 2024, soit environ deux années de fonctionnement. La même année, le FNAVDL a enregistré 70,2 millions d’euros de recettes pour 54,7 millions d’euros de dépenses. Selon l’analyse relayée par Localtis, 68 millions d’euros restaient disponibles après prise en compte des dépenses déjà engagées.
Cette situation ne signifie pas que 112 millions d’euros auraient été détournés ou perdus. La Cour décrit plutôt une gestion très prudente, un faible niveau d’engagement des crédits et une consommation incomplète des enveloppes régionales. Elle relève que seuls 17 % des crédits étaient engagés fin 2024. Les outils existants ne permettent pas de rapprocher facilement, pour chaque exercice, les délégations, les engagements contractuels et les paiements.
Des recettes sans lien direct avec le besoin
Le financement du fonds explique une partie du décalage. Ses ressources proviennent notamment des astreintes DALO payées par l’État, de la contribution annuelle de 25 millions d’euros des bailleurs sociaux via la CGLLS et d’une dotation du programme budgétaire consacré à l’hébergement. Le montant encaissé ne résulte donc pas d’une estimation annuelle du nombre de ménages à accompagner. Il dépend en partie des condamnations et de leur liquidation, selon un circuit distinct de la programmation des actions sociales.
Le FNAVDL est en outre un fonds sans personnalité morale. Ses recettes apparaissent dans plusieurs circuits et son rapport annuel est transmis au ministre chargé du logement, sans offrir au Parlement la même lisibilité qu’un programme budgétaire classique. La Cour ne fait pas de sa rebudgétisation immédiate une priorité, mais demande des documents annuels de prévision et d’exécution établis sur les mêmes bases à partir de 2027.
Le nœud du problème : accompagner ne crée pas de logements
L’accompagnement social peut lever des obstacles importants : dette à apurer, dossier incomplet, droits non ouverts, budget mal calibré ou besoin de sécuriser la relation avec le bailleur. Il ne peut cependant pas fabriquer une offre abordable là où elle manque. Cette limite ressort nettement des données franciliennes étudiées par la Cour.
En Île-de-France, 66 % des ménages accompagnés vers le logement sont effectivement relogés à l’issue de l’accompagnement. Le résultat est significatif. Mais près de 30 % restent sans solution plus de six mois après la levée des freins sociaux et administratifs. Autrement dit, le ménage est prêt à occuper un logement, tandis que le logement adapté n’est pas disponible.
Le rapport note par ailleurs que les ménages accompagnés et relogés ne présentent pas, dans les sondages réalisés auprès de bailleurs franciliens, un risque d’impayé atypique par rapport à l’ensemble des locataires du parc social. Ce constat invite à ne pas confondre vulnérabilité initiale et incapacité durable à tenir un logement.
DALO, astreintes et dette de l’État : pourquoi le circuit dysfonctionne
Le deuxième paradoxe concerne les astreintes elles-mêmes. La sanction est prononcée contre l’État lorsqu’il ne respecte pas une décision de relogement, mais son produit abonde un fonds public. Les montants sont prélevés sur le programme 135, qui finance notamment le logement social et l’amélioration de l’habitat. Ils ne constituent donc pas une ressource extérieure à la politique du logement.
La Cour juge la gestion des astreintes défaillante. Les tribunaux et les services déconcentrés doivent suivre chaque dossier, constater l’absence de relogement, actualiser la situation du ménage puis liquider la somme due. Or aucun outil dédié ne couvre correctement toute la chaîne. À la fin de 2024, 28 074 injonctions de relogement n’avaient pas fait l’objet d’une liquidation définitive. Une estimation théorique présentée dans le rapport atteint près de 144 millions d’euros pour 2024, alors que 40,8 millions ont effectivement été versés au fonds.
La Cour précise que les services de l’État ne sont pas en mesure de chiffrer exactement leur dette, évaluée dans une fourchette allant de 90 millions à plusieurs centaines de millions d’euros. Cette incertitude tient aussi à l’absence d’actualisation systématique : certains ménages ont pu être relogés, changer de situation ou ne plus remplir les mêmes conditions sans que le dossier de contentieux soit immédiatement clos.
Huit recommandations pour rendre le dispositif plus lisible
Les recommandations de la Cour concernent à la fois le ciblage social, l’évaluation, la mobilisation des bailleurs et la gestion financière. Elles peuvent être résumées ainsi :
- mieux articuler, dans chaque plan départemental, l’AVDL financé par l’État et l’ASLL relevant des départements ;
- évaluer les principaux projets selon leur utilité réelle pour les ménages ;
- recentrer davantage les crédits sur les zones très tendues ;
- fixer des objectifs sur le nombre de bailleurs sociaux mobilisés ;
- aligner les documents annuels de prévision et d’exécution ;
- engager la totalité du montant des conventions dès leur signature à partir de 2027 ;
- réformer les astreintes pour alléger leur gestion et garantir leur paiement effectif ;
- si les astreintes restent individuelles, actualiser régulièrement la situation des ménages concernés.
Le rapport insiste aussi sur l’enchevêtrement des aides. L’AVDL de l’État et l’accompagnement social lié au logement financé par les fonds de solidarité pour le logement des départements peuvent couvrir des besoins très proches. Leur coordination varie selon les territoires. Une meilleure articulation dans les PDALHPD — les plans départementaux d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées — doit éviter doublons, ruptures de parcours et renvois entre guichets.
Trois scénarios de réforme des astreintes DALO
La Cour examine trois voies qui nécessiteraient toutes une intervention du législateur. À la date de publication du rapport, il s’agit de scénarios, non de règles applicables.
1. Conserver le juge, mais globaliser le paiement
Le contentieux resterait judiciaire, mais l’État pourrait effectuer un versement annuel centralisé, calculé à partir du nombre de ménages encore non relogés. Cette solution simplifierait le paiement sans supprimer le recours individuel. Elle impose toutefois une base de données fiable et un suivi régulier des relogements.
2. Transformer l’astreinte en sanction administrative
Une commission de médiation ou une autorité indépendante constaterait le défaut de relogement et appliquerait un barème national. Les tribunaux seraient moins sollicités, mais la charge serait transférée vers une autre autorité. Le demandeur devrait encore effectuer une démarche après l’expiration du délai de relogement.
3. Automatiser la pénalité pour tous les ménages non relogés
Le paiement serait déclenché pour l’ensemble des ménages reconnus DALO et toujours sans solution, sans nouveau recours individuel. Le barème devrait être adapté car le nombre de situations prises en compte augmenterait fortement. Le Conseil d’État, consulté pendant le contrôle, privilégie cette solution, estimant qu’elle réduirait le contentieux tout en préservant les droits.
Aucun de ces scénarios ne remplace l’obligation de produire et de mobiliser des logements. Une sanction mieux calculée rend le système plus transparent ; elle ne réduit pas mécaniquement le temps d’attente si l’offre disponible reste insuffisante.
Quelles conséquences pour les collectivités et les bailleurs ?
Le FNAVDL relève d’une gouvernance nationale, mais ses actions sont largement territorialisées. Les services régionaux et départementaux de l’État organisent les appels à projets, suivent les conventions et coordonnent les opérateurs. Les départements pilotent en parallèle les fonds de solidarité pour le logement. Les intercommunalités, communes, bailleurs et associations participent aux plans et aux parcours de relogement.
Pour ces acteurs, le rapport invite à suivre des résultats simples : combien de ménages sont orientés, combien terminent leur accompagnement, combien accèdent effectivement à un logement, après quel délai, et combien s’y maintiennent. Mesurer uniquement le nombre de mesures financées risque de masquer le blocage principal : un accompagnement achevé sans offre disponible.
La Cour propose que les ressources excédentaires, si elles deviennent structurelles, soient orientées en priorité vers les territoires très tendus. Elle évoque aussi la possibilité de financer des logements très sociaux, notamment en PLAI adapté. Cette piste ferait passer une partie du surplus d’une logique d’aide à la personne vers une réponse sur l’offre. Elle suppose toutefois des décisions budgétaires, des projets fonciers et immobiliers, puis les autorisations nécessaires ; le rapport ne vaut pas financement automatique d’opérations nouvelles.
Quel lien avec les permis de construire et l’urbanisme local ?
Le rapport ne change aucune procédure de permis de construire. Son lien avec l’urbanisme est indirect mais essentiel. Dans les zones où des ménages accompagnés restent sans logement, la question devient celle de l’offre : mobilisation du parc existant, acquisition-amélioration, transformation de bâtiments, construction de logements sociaux ou très sociaux et répartition territoriale de cette production.
Les données d’autorisations d’urbanisme peuvent aider à objectiver cette dimension. Elles permettent d’observer les logements autorisés, les communes où la production ralentit, la nature des opérations et leur calendrier. Elles ne permettent en revanche ni de savoir si chaque logement sera social, ni de suivre le parcours d’un ménage DALO. Il faut donc croiser permis, agréments de logements sociaux, programmation locale de l’habitat et données d’attribution sans exposer de données personnelles.
Pour une collectivité, la bonne question n’est pas seulement « combien de permis avons-nous accordés ? », mais « quelle part de la production répond aux besoins des ménages que les dispositifs d’accompagnement rendent effectivement relogeables ? ». Le programme local de l’habitat, le PLU ou PLUi, les réserves foncières et les partenariats avec les bailleurs structurent cette réponse sur plusieurs années.
Ce que les ménages concernés doivent retenir
La publication de la Cour des comptes ne modifie pas les démarches individuelles. Une personne reconnue prioritaire DALO doit continuer à renouveler sa demande de logement social et à signaler tout changement de situation. Les voies de recours existantes restent applicables. Les pistes de simplification ou d’automatisation évoquées dans le rapport devront passer par la loi avant de produire un effet.
Le FNAVDL ne verse pas directement une aide financière au ménage comme une allocation. Il finance des organismes qui proposent un accompagnement social ou une gestion locative adaptée. L’orientation dépend de la situation, du territoire et des dispositifs locaux. Les services de l’État, le service intégré d’accueil et d’orientation, les travailleurs sociaux et les associations agréées restent les interlocuteurs opérationnels.
FAQ sur le FNAVDL et le DALO
Les 112 millions d’euros sont-ils immédiatement disponibles pour construire ?
Non. Il s’agit de la trésorerie constatée fin 2024. Une partie correspond à des engagements futurs. Localtis indique qu’environ 68 millions d’euros restaient disponibles après ces engagements. Toute réorientation vers la production de logements nécessiterait une décision juridique et budgétaire.
Le rapport supprime-t-il les astreintes DALO ?
Non. Il recommande de réformer leur calcul et leur paiement, et étudie trois scénarios. Le système actuel reste en vigueur tant qu’aucune loi ne le modifie.
Pourquoi des ménages accompagnés ne sont-ils toujours pas relogés ?
Parce que l’accompagnement lève les obstacles sociaux ou administratifs, mais ne garantit pas la disponibilité d’un logement adapté. En zone très tendue, la rareté de l’offre abordable demeure le frein principal.
Cette actualité modifie-t-elle un permis ou un PLU ?
Non. Elle peut nourrir les politiques locales de l’habitat et la programmation de logements sociaux, mais elle ne modifie directement ni les règles d’un PLU, ni les formalités d’autorisation d’urbanisme.
Sources : actualité Localtis du 4 septembre 2026, observations définitives de la Cour des comptes sur le FNAVDL et article L. 300-2 du Code de la construction et de l’habitation. Cet article est une analyse éditoriale originale et ne reproduit pas les sources.