Dans de nombreux territoires ultramarins, un terrain peut être occupé et transmis depuis plusieurs générations sans que la chaîne de propriété soit parfaitement reconstituée. Une succession ancienne reste en indivision, certains héritiers sont difficiles à identifier, un bâti se dégrade faute d’accord ou une collectivité ne parvient pas à mobiliser une parcelle. Ces situations ne sont pas seulement des litiges familiaux : elles peuvent bloquer une vente, un financement, une réhabilitation et, en pratique, la préparation d’un projet immobilier.
Le 28 octobre 2026, la commission des lois du Sénat a déposé le texte n° 116 de la proposition de loi visant à résoudre les désordres fonciers outre-mer. Le dossier législatif annonce une discussion en séance publique le 4 novembre. À ce stade, il s’agit donc d’un texte en première lecture : ses dispositions peuvent encore évoluer et ne produisent pas d’effet juridique tant que la procédure parlementaire n’est pas achevée et la loi promulguée.
Pourquoi le foncier ultramarin reste difficile à mobiliser
L’exposé des motifs du texte initial décrit plusieurs formes de désordre : indivisions successorales anciennes, occupations précaires ou irrégulières, biens vacants et sans maître, immeubles en état d’abandon et terres agricoles laissées en friche. Leur intensité varie fortement d’un territoire à l’autre. Il faut donc éviter de présenter l’outre-mer comme un ensemble foncier uniforme.
Le point commun est la difficulté à faire coïncider l’occupation réelle, les droits successoraux et la publicité foncière. Lorsqu’un bien compte de nombreux indivisaires, parfois dispersés, le moindre acte peut exiger un travail long de généalogie, de notification et de formalisation. Le terrain existe, le besoin de logement aussi, mais la personne capable de signer l’acte ou de porter le projet n’est pas toujours clairement déterminée.
Ce verrou se répercute sur toute l’opération. Un architecte peut étudier la faisabilité au regard du plan local d’urbanisme, mais une banque demandera des garanties. Un acquéreur voudra une propriété sécurisée. Un bailleur ne peut pas engager une réhabilitation lourde sans maîtrise juridique suffisante. La régularisation foncière ne remplace donc pas l’autorisation d’urbanisme ; elle intervient souvent en amont pour rendre le projet juridiquement et financièrement réalisable.
Un texte de commission recentré sur cinq articles
La proposition initiale a été déposée en mars 2026 par le sénateur Victorin Lurel et plusieurs de ses collègues. Le texte adopté par la commission ne reprend pas chaque mesure à l’identique : plusieurs alinéas sont supprimés, d’autres sont ajoutés ou précisés. C’est le texte n° 116, et non la seule version initiale, qu’il faut lire pour comprendre l’état actuel du débat.
Son champ vise les collectivités régies par l’article 73 de la Constitution ainsi que Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon. Les principales mesures portent sur la sortie d’indivision, l’administration des successions, le bail à réhabilitation, l’accompagnement local et plusieurs règles fiscales temporaires allant jusqu’au 31 décembre 2038.
Sortie d’indivision : clarifier les personnes à notifier
L’article 1er modifie la loi du 27 décembre 2018 qui a créé un régime spécifique pour faciliter la sortie de certaines indivisions successorales outre-mer. Le texte de commission remplace plusieurs formulations par les notions plus directes d’indivisaires « signataires » et « non signataires ». Il précise aussi la manière de former une opposition au projet, notamment auprès du notaire.
Un nouvel article 2-3 propose de calculer la quote-part et d’organiser les notifications en tenant compte des indivisaires dont l’existence ne peut être légitimement ignorée ou qui peuvent être identifiés sans diligences manifestement disproportionnées. L’indivisaire non identifié conserverait un droit d’opposition pendant trois mois après la dernière mesure de publicité. L’objectif affiché est d’éviter qu’une recherche pratiquement impossible paralyse indéfiniment une vente ou un partage, tout en maintenant une voie d’opposition.
Le recours au juge serait également encadré par une procédure accélérée au fond pour certaines autorisations d’aliénation. Attention toutefois à une confusion possible : la commission a supprimé le 1° de l’article 1er, qui aurait modifié le délai général d’ouverture des successions éligibles au dispositif de 2018. En revanche, un seuil de cinq ans réapparaît à l’article 2 pour une présomption particulière d’urgence et de mise en péril de l’intérêt commun. Les deux mécanismes ne doivent pas être confondus.
Des référents communaux pour accompagner la régularisation
Le texte prévoit que chaque commune concernée désigne un référent pour la régularisation foncière, choisi par le conseil municipal parmi les élus ou les agents. Ce référent contribuerait, avec le groupement d’intérêt public ou l’opérateur public foncier compétent, au plan d’actions de résorption des désordres fonciers.
Pour les habitants, cette porte d’entrée locale peut être aussi importante que la modification d’un article de code. Les dossiers imbriquent souvent état civil, cadastre, actes notariés, occupation du sol et urbanisme. Un interlocuteur identifié peut orienter vers le bon professionnel et aider à distinguer une difficulté de titre d’une difficulté de constructibilité. Le texte ne transforme toutefois pas la mairie en notaire et ne lui confie pas le pouvoir de trancher un conflit de propriété.
Administrer une succession et réhabiliter sans attendre l’unanimité
L’article 2 rassemble plusieurs règles temporaires. Pour les successions ouvertes entre le 1er janvier 2026 et le 31 décembre 2038, les héritiers détenant plus de la moitié des droits pourraient confier l’administration de la succession à l’un d’eux ou à un tiers. Le mandat resterait limité aux actes d’administration : il ne constituerait pas un blanc-seing pour vendre seul l’ensemble du patrimoine.
Jusqu’à fin 2038, la mise en péril de l’intérêt commun et l’urgence seraient présumées, sauf preuve contraire, lorsque la succession est ouverte depuis plus de cinq ans. Cette présomption pourrait faciliter certains actes conservatoires ou mesures nécessaires prévus par le code civil, mais elle ne fait pas disparaître les droits des indivisaires.
Le texte ouvre aussi une voie pour le bail à réhabilitation. Les titulaires de plus de la moitié des droits indivis en pleine propriété pourraient représenter le bailleur, sous contrôle notarial et avec notification aux non-signataires. Ce bail permet à un preneur de réaliser des travaux et d’entretenir l’immeuble pendant la durée du contrat. Pour des logements dégradés bloqués par une indivision nombreuse, la mesure pourrait devenir un outil de remise en usage sans attendre un partage définitif.
Fiscalité : des incitations prévues jusqu’en 2038
L’article 3 est le plus technique. Il étend à plusieurs territoires des dispositifs jusqu’ici concentrés sur Mayotte et repousse diverses échéances à 2038. Le texte de commission prévoit notamment une exonération de droits de mutation par décès pour certains immeubles et droits immobiliers relevant de successions ouvertes depuis plus de dix ans à la date de publication de la future loi.
Cette exonération serait soumise à des conditions de publicité foncière lorsque le droit du défunt n’avait pas été constaté par un acte publié. Le texte prévoit aussi, sous conditions, une exonération de droits à concurrence de la moitié de la valeur pour certaines donations immobilières. Ces mesures cherchent à diminuer le coût de la formalisation et de la transmission. Elles ne dispensent ni d’un bilan notarial ni de vérifier les conditions exactes d’éligibilité.
Enfin, lorsqu’une société d’aménagement foncier et d’établissement rural existe, le plafond de taxe spéciale d’équipement pourrait être porté à 22 euros par habitant jusqu’en 2038. La part supplémentaire, après financement des établissements publics fonciers, serait affectée à la SAFER. Cette disposition concerne davantage la capacité d’action foncière territoriale que le permis d’un particulier.
Ce que le texte changerait — et ne changerait pas — pour un permis
Une demande de permis de construire comporte une attestation selon laquelle le demandeur a qualité pour déposer. L’administration de l’urbanisme n’a toutefois pas pour mission ordinaire de régler une succession ou de certifier définitivement la propriété. Un permis est délivré sous réserve du droit des tiers. Une autorisation obtenue ne purge donc pas un conflit entre héritiers et ne garantit pas qu’une banque financera les travaux.
La proposition agit en amont : elle cherche à identifier les interlocuteurs capables d’administrer, de notifier, de partager, de vendre ou de conclure un bail. Si le foncier est régularisé, le porteur de projet peut ensuite sécuriser la maîtrise du terrain, commander les études, obtenir un financement et déposer son autorisation dans de meilleures conditions.
En revanche, le texte ne rend pas une parcelle constructible. Il ne modifie pas le PLU, le plan de prévention des risques, la loi Littoral, les servitudes, les règles d’assainissement ou l’accès à la voirie. Dans les territoires exposés aux risques naturels, une propriété parfaitement titrée peut rester inconstructible. La régularisation du droit de propriété et la faisabilité urbanistique sont deux audits complémentaires.
La bonne méthode avant un projet de construction ou de rénovation
Le calendrier parlementaire ne doit pas conduire à différer les vérifications déjà possibles. Pour une parcelle issue d’une succession ancienne, une démarche prudente consiste à :
- rassembler les actes, attestations, plans cadastraux et documents d’état civil disponibles ;
- faire identifier les propriétaires et les droits par un notaire, avec l’appui d’un généalogiste si nécessaire ;
- faire borner ou analyser la parcelle par un géomètre-expert lorsque ses limites sont incertaines ;
- vérifier le zonage, les risques, les servitudes, les accès et les réseaux indépendamment du titre ;
- choisir l’outil adapté : partage, vente, convention d’indivision, prescription acquisitive, bail à réhabilitation ou autre procédure ;
- ne chiffrer définitivement les travaux et le financement qu’après avoir clarifié qui peut engager le bien.
Pour les communes, le futur référent gagnerait à travailler avec le service urbanisme, les opérateurs fonciers et les professionnels du droit sans mélanger leurs compétences. Une cartographie des parcelles bloquées, croisée avec les logements vacants, l’habitat dégradé et les secteurs constructibles, permettrait de prioriser les dossiers ayant un effet réel sur l’offre de logements ou la revitalisation d’un centre-bourg.
Trois points à suivre pendant le débat parlementaire
Le premier point est la stabilité du périmètre. Le texte de commission contient de nombreuses suppressions et adjonctions par rapport à la proposition de mars. La séance publique, puis l’éventuelle navette avec l’Assemblée nationale, peuvent encore modifier les seuils, les conditions et les territoires concernés.
Le deuxième est l’applicabilité pratique. Les notifications, la recherche d’indivisaires, la publication des actes et l’accompagnement des familles exigent des notaires, des géomètres, des services de publicité foncière et des opérateurs dotés de moyens. Une procédure plus simple sur le papier ne réduit les délais que si cette chaîne peut traiter les dossiers.
Le troisième est l’articulation avec les politiques de logement. Régulariser une parcelle peut libérer une maison à rénover ou un terrain à bâtir, mais la production dépend encore du coût des travaux, des réseaux, de l’assurance, du financement et des règles locales. Le nombre de titres régularisés devra donc être rapproché du nombre de logements effectivement remis sur le marché ou construits.
FAQ
Le texte n° 116 est-il déjà applicable ?
Non. Il s’agit du texte adopté par la commission des lois du Sénat en première lecture, déposé le 28 octobre 2026. Il doit encore être examiné en séance publique et poursuivre la procédure législative.
Une sortie d’indivision rend-elle automatiquement un terrain constructible ?
Non. Elle peut clarifier qui dispose du bien et permettre de porter un projet. La constructibilité dépend toujours du document d’urbanisme, des risques, des servitudes, des accès et des autres règles applicables.
Peut-on déposer un permis sur un bien indivis ?
La qualité du demandeur doit être attestée, mais le permis reste délivré sous réserve du droit des tiers. Dans une indivision conflictuelle ou mal identifiée, un conseil notarial préalable est indispensable avant d’engager des frais importants.
Quel serait l’intérêt du bail à réhabilitation ?
Il peut permettre à un opérateur de réhabiliter et d’entretenir un immeuble pendant une durée déterminée. Le texte cherche à faciliter sa conclusion lorsqu’une majorité des droits indivis est réunie, avec intervention du notaire et information des autres indivisaires.
Sources : texte de la commission n° 116, déposé le 28 octobre 2026, dossier législatif du Sénat et exposé des motifs de la proposition initiale. Cet article est une analyse éditoriale originale ; il ne constitue pas un conseil juridique.